מאת: יוגב שרביט | המדד המוניציפלי

רשויות מקומיות מחזיקות מידע רב ומגוון בידיהן – רישומי תושבים, שיבוצי ילדים למוסדות חינוך, הטבות לתושבים, נתוני תכנון, נתונים על העסקים בפועלים בתוכן, נתוני פניות מוקד ועוד ועוד. אם בתחילת דרכו של הבלוג השתמשתי בנתונים פומביים הנוגעים לרשויות המקומיות, בעיקר בנתוני למ"ס ובהמשך בנתוני דוחות כספיים שהונגשו ע"י משרד הפנים (שעבדכם הנאמן לקח חלק פעיל בשחרורו), העבודה מול הרשויות המקומיות חשפה אותי למאגרי מידע נוספים שהכרתי, אך לא השתמשתי בהם, בין היתר כי קשה לדבר על רשויות מקומיות בהיבטים כמו רישוי או תכנון כאשר המידע לא זמין ברמת כלל הרשויות (או אפילו מיעוטן).

האתגרים בשימוש בנתונים שמספקות רשויות מקומיות לא מועטים, אך התועלת של השימוש בהם גדולה, אפילו יותר ממה שעובדי הרשויות מסוגלים להבין בעצמם, בין היתר כי אין להם את הקשב או הכלים לעבד אותם ולראות איזה תובנות נהדרות אפשר לקבל מהמידע. ברשומה הזאת אתייחס למאגרי המידע השונים שיש בידי הרשויות המקומיות, האתגרים של שימוש בהם והתועלות שניתן להפיק מהם.

מאגרי המידע של הרשויות המקומיות

כפי שציינתי, יש לרשויות המקומיות מאגרי מידע רבים, רובם משלבים בתוכם מידע פרטי ורגיש ולכן אינם נגישים באמצעות חוק חופש המידע ללא ביצוע של עיבודים והתממה (תהליך הסרת פרטים מזהים עד שלא ניתן לזהות אנשים גם בהצלבת נתונים). אפשר לדבר על שלושה סוגים של מאגרי מידע, כאשר יש מאגרי מידע שאפשר לשייך למספר סוגים:

  1. מאגרי מידע הנוגעים לתושבים ושאר המשתמשים בשירותי הרשות – מאגרי מידע אלה מתייחסים לכל המאגרים בהם יש נתונים הנוגעים לכל מי שמשתמש בשירותי הרשות –שיבוצי ילדים במוסדות, זכאי הנחות בארנונה, רשימת הכתובות של התושבים, בעלי כלבים, מנויים לקאנטרי העירוני, רישוי עסקים ועוד. כל מאגר מידע שמחבר בין תושב, עסק או מבקר ספציפי לפריט מידע מסוים (כתובת, מנוי, שיוך למוסד לימודים, בקשות להיתרים, הקצאות מבני ציבור לעמותות וכו') הוא מאגר שכזה.
  2. מאגרי מידע הנוגעים לנכסים – מאגרי מידע אלה מתייחסים לכל מאגרי המידע שנוגעים לנכסים בתחומי הרשות, החל מרשימת הנכסים של הרשות, דרך קובץ הארנונה (המכיל מידע אודות הנכסים הקיימים בעיר), נתוני תכנון ובניה (תב"עות, היתרים וכו'). כל אלה נוגעים לעצמים פיזיים בתחומי הרשות – כולל רשימה של מיקומי פחי המחזור הכתומים, רשימת העצים בתחומי הרשות ובקשות לשימוש בגינות עירוניות לטובת ימי הולדת.
  3. מאגרי מידע הנוגעים לפעילות הרשות – מאגרי מידע אלה מתייחסים לרשות עצמה, כגון רשימות כ"א של הרשות, תקציב הרשות, נהלי הרשות, קובץ פניות למוקד, כמו גם מסמכים כמו צו הארנונה הוא מידע הנוגע לפעילות הרשות שכן הוא מפרט את מדיניות המיסוי העירונית.

מתוך הדוגמאות שנתתי אפשר להבין שיש מאגרי מידע עם חפיפה בין הסוגים – קובץ הארנונה של הרשות מתייחס הן לתושבים והמשתמשים בשירותי הרשות והן לנכסים, קובץ רישוי עסקים נוגע לעסקים המשתמשים בשירותי הרשות, אך גם מפרט פעילות שמבצעת הרשות (כי המידע נוגע לפעילות הפיקוח של הרשות), צו הארנונה בשילוב עם קובץ חיובי הארנונה מדגים חלק מההשפעה  של מדיניות המיסוי על הביקושים לנדל"ן. השילוב בין מאגרי מידע על נכסים ומאגרי מידע הנוגעים לתושבים הוא הנפוץ ביותר וזו גם הסיבה ש מלכתחילה קשה להנגיש מאגרי מידע כאלה.

שימושים במאגרי מידע ו"תמונת מצב קיים"

מהי "תמונת מצב קיים"? רשויות רבות שואפות להבין "בכל רגע נתון" מה קורה בתוכן על מנת שיוכלו להתמודד עם אתגרים בטווח הקצר (ימים/חודש/שנה), הבינוני (2-8 שנים) והארוך (8+ שנים), אבל לרבות מהן אין תהליך מסודר של איסוף נתונים ממאגרים שונים על מנת לייצר את תמונת המצב האפקטיבית ביותר – לא האופטימלית, תמונת המצב שנותנת את מירב המידע במאמץ הנמוך ביותר. "תמונת מצב קיים" הוא תהליך של איסוף נתונים מסודר ושיטתי, מתוך מאגרי המידע של הרשות, אשר נותנת למנהליה ונבחריה את תמונת המצב האפקטיבית ביותר.

על מנת לגבש תמונת מצב קיים צריך קודם כל להגדיר מהם היעדים שהרשות מציבה בפני עצמה ואיזה מידע צריכה הרשות בכדי לשרת את היעדים ותוכנית העבודה שלה. לצורך הדיון אני אציג דוגמה הנוגעת למאגרי מידע אשר משרתים תהליכים המתרחשים בטווחי זמן בינוניים.

דוגמה – מיפוי שירותים לתושב שאינם שירותים מוניציפלים (לא שירותים הניתנים ע"י הרשות(

אחת הסוגיות המעניינות הנוגעות לשירותים לא מוניציפליים שאותם צורכים תושבים היא להבין איזה שירותים זמינים לתושבים ואלה חסרים. נרצה להבין זאת בכדי להבין תלות ברכב, הקצאת חניות, פיתוח דרכי גישה (הרחבת מדרכות) והקצאה של זכויות בניה או שימושים היכן שיש מחסור.

על מנת לגבש מיפוי שכזה יש צורך בשילוב בין מספר מאגרי מידע – קובץ הארנונה של הרשות אשר מאפשר למפות את השימושים בפועל ברחבי העיר, קובץ רישוי עסקים אשר נותן מיפוי של העסקים טעוני הרישוי (בדגש על עסקים שנותנים שירות לתושבים ולא לעסקים), נתונים של מס' תושבים בכל שכונה, נתוני תכנון ובניה הנוגעים לזכויות קיימות בשכונות השונות (וכן תוכניות עתידיות).

היות והמטרה היא להבין זמינות של שירותים נבנה תהליך איסוף סדור אשר מייצר מפה שבה ניצור מספר שכבות מידע אשר מרכיבות את התמונה הכללית:

  1. נתוני זכויות וייעודים ממאגרי המידע של התב"ע העירונית, בשילוב עם נתוני קובץ הארנונה, יספקו תמונה של פוטנציאל מול מימוש בפועל.
  2. נתונים אודות מס' תושבים בכל שכונה ורשת הרחובות יאפשרו לזהות את גבולות טווחי ההליכה של התושבים ואילוצים שידרבנו שימוש ברכב
  3. נתוני קובץ הארנונה ונתוני התושבים יספקו תמונה של מ"ר לתושב של שטחי מסחר ומשרדים. וכן נתונים אודות מס' עסקים ל-1000 תושבים בכל שכונה
  4. נתוני רישוי עסקים יספקו תמונה של מס' עסקים ל-1000 תושבים וכן את צפיפות עסקי המזון ל-1000 תושבים.

כאשר "מחברים" בין ארבע שכבות המידע הללו ניתן לבנות תמונה של צריכת שירותים לא מוניציפליים ברחבי העיר – איפה השכונות שבהן יש מספיק מסחר ושירותים בשביל לספק את הצרכים הבסיסיים של התושבים, איפה המוקדים העירוניים שמושכים תושבים משכונות אחרות ובאיזה שכונות התושבים חייבים להיכנס לרכב בשביל לקנות חלב. התמונה הזאת מאפשרת לרשות לזהות איפה צריך לעודד הקמה של שירותים (יצירת תשתית תב"ע, שינוי בתמהיל זכויות קיים) ולהיכן צריך לייצר נגישות רחבה ככל האפשר להולכי רגל, רוכבי אופניים ותחבורה ציבורית. יש מי שיגיד שאני מתאר את המובן מאליו, כי כולם יודעים איפה נמצאים המרכזים המסחריים השכונתיים או הרחוב המסחרי של העיר, אבל כימות של תמונת המצב עוזר להבין את הפערים באופן שמאפשר פעולה מוגדרת.

תמונת "המצב הקיים" שתיארתי היא תמונה שחשוב לעדכן אחת לשנה/שנתיים, אך מאגרי המידע שמרכיבים אותה חיים באופן שוטף ולכן חשוב שיהיה ניתן להפיק מהר בקלות את התמונה – ופה נמצא אחד האתגרים המרכזיים ביצירת אסטרטגיית מצב קיים – סנכרון בין המאגרים.

אתגרים מרכזיים ביצירת תמונת מצב קיים

אחרי שקיבלתי לידי כמה מאגרי מידע עירוניים (של עסקים, שלא חוסים תחת חוק הגנת הפרטיות כי הם אינם אנשים אלא ישויות עסקיות), למדתי שהאתגר המרכזי בהיתוך בין מאגרי המידע הללו היא חוסר האחידות ביניהם, חוסר עקביות במילוי הקטגוריות או היותם "לא שלמים":

  1. חוסר אחידות – פרטי הזיהוי של עסק בודד יופיע בצורות שונות במאגרים וכך לא ניתן לחבר ביניהם ללא הרבה עבודה שחורה. זה מתחיל בדברים פשוטים כמו שמות הרחובות שמופיעים באיות שונה בין מאגרים וממשיך לשמות של העסקים או נתונים שמכילים יותר מדי תווים של רווח (" ") ולכן לא ניתן לבצע הצלבות בקלות.
  2. חוסר עקביות במילוי הקטגוריות – במאגר המידע יש קטגוריה של כתובת, אבל במקום זה כתוב את שם החלקה או המגרש, הכתובת מופיעה ללא מספר או שבמקום שם הרחוב כתוב שם הרשות. חוסר עקביות במילוי קטגוריות לא מאפשר הצלבת נתונים.
  3. "חלקיות המאגר" – ישנם פרמטרים שלא ניתן "לקלקל" בגלל שמדובר על מספרים, כמו נתוני גוש/חלקה, מס' משלם וכו'. אבל כאשר במאגר המידע אין את כל המידע באופן שלם, אין אפשרות להצליב על בסיס מידע שאמור לעזור לנו להתמודד עם חוסר אחידות או חוסר עקביות.

היתוך המידע הוא ללא ספק אתגר מרכזי והיעדר מדיניות של סטנדרט מילוי מידע או היעדר מזהה חד-חד ערכי אשר מלווה יישות (עסק או אדם פרטי) בכל מאגרי המידע מונע הצלבה בין מאגרים – וזה גם עולה לרשות כסף כאשר היא רוצה לעשות את פעולת ההצלבה – בין אם כי העובדים שלה מבזבזים זמן בטיוב האקסלים של הנתונים (בלי לטייב את המקור) או אם הרשות מעבירה ליועצים כמוני את המידע ואני משקיע זמן בטיוב הנתונים (ועל זה הרשות משלמת).

רשות צריכה להשקיע בגיבוש מדיניות מילוי ותיוג נתונים בכדי לאפשר הצלבה בין מאגרי המידע שלה – ואז היא צריכה להשקיע מאמץ חד פעמי משמעותי ביישום המדיניות וטיוב מאגרי המידע שלה ברמה ש-90% מהפערים נסגרים

השלב הבא הוא גיבוש תוצרים שהרשות תפיק ממאגרי המידע שלה באופן מסודר (בדיוק כמו שהלמ"ס מפיקה תוצרי מידע לפי לו"ז מסודר). התוצרים צריכים לשרת את קידום המדיניות של הרשות ולכן צריכים להגדיר לכל תוצר באופן הבא:

  1. מהות השימוש בתוצר
  2. מאגרי המידע מהם מורכב התוצר
  3. תדירות הפרסום שלו
  4. הגורם האחראי על הובלת "הרכבת התוצר", במיוחד אם מדובר על תוצר המבוסס על מאגרי מידע מכמה גופים עירוניים ואף מגורמי חוץ, כמו דו"ח ממרשם האוכלוסין או נתונים מהלמ"ס.

הנגשת מאגרי מידע לציבור

אי אפשר לדבר על שימוש במאגרי מידע מבלי לדבר על נושא חשוב בפני עצמו – הנגשת מאגרי מידע. רוב הרשויות נמנעות ואף מתנגדות להנגשת מאגרי המידע שלהן, זאת מתוך חשש לשימוש במאגרים לרעה או פגיעה בפרטיות. אני חולק על הגישה של מניעת מידע באופן גורף מתוך כך שאני יודע שיש מאגרי מידע שאפשר להנגיש באופן מותמם או לחילופין, שאין כלל מניעה מלהנגיש אותם (כל מאגר שנוגע לעסקים בעיר, כמו מאגר רישוי עסקים). יתרה מזאת, הנגשת מאגרים חוסכת כסף לרשות המקומית:

  1. חסכון זמן של גופים עירוניים שצריכים לספק את המידע באופן פרטני במקום שהוא פשוט יהיה שם.

    דוגמה טובה לכך היא מאגר תיקי הבניין של עיריית ת"א – במקום שמנהלי המידע באגף הנדסה של עיריית ת"א יצטרכו לספק לכל פונה תיק מידע (בתשלום של כמה מאות אלפי שקלים בשנה), עיריית ת"א העלתה את המאגר כולו לאתר העירייה (בעלות של כמה מאות אלפי שקלים) וכך הציבור ניגש למידע בחינם ועובדי אגף הנדסה לא צריכים לספק את השירות (חסכון של מאות אלפי שקלים בשעות כ"א).

  2. יצירת הזדמנויות לשוק הפרטי למנף את המידע לטובת שירותים. יש אין ספור דוגמאות בעולם לגורמים פרטיים שלקחו מידע עירוני ויצרו ממנו שירותים לתושבים ללא עלות לרשות המקומית. החביבה עליי היא שירות "אמץ הידרנט" אשר השתמש במפת ההידרנטים שהונגשה באתר העיריה בכדי לעודד תושבים לאמץ הידרנטים ולדאוג שהם מתוחזקים – וכך גם חסכו לעירייה את הצורך לתחזק אותם.

    צריך לזכור שאין גבול לדמיון של כלל האוכלוסיה אבל יש גבול לעובדי הרשות לדמיין מה אפשר לעשות עם המידע שיש להם – ולכן חשוב להנגיש מידע ולו בשביל שתהיה אפשרות לתושבים, למגזר הפרטי ולמגזר השלישי לפתח שימושים במידע.

בשנים אחרונות יצא לפעול לא מעט בכדי לפתוח מאגרי מידע של כלל הרשויות, לא פעם נתקלתי בהתנגדות מצד הרשויות או המשרדים הממשלתיים שאוספים את המידע מהרשויות. יש גבול כמה קירות חוק חופש המידע יכול לבקע ויש, כנראה, מחסור באנשים שמוכנים לבקע קירות בעזרת חוק חופש המידע. ככל שרשויות ישתמשו באופן מסודר ועקבי במידע שלהן כך יהיה להן יותר קל לקבל החלטות. ככל שהן ינגישו יותר מהמידע שלהן הן יוכלו להפיק יותר ערך מהציבור, כמו גם אמון.